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Representação e decoro parlamentar: os limites da fala e o caso do deputado Bolsonaro

Representação e decoro parlamentar: os limites da fala e o caso do deputado Bolsonaro

Por Pietro Alarcón, Leonardo Godoy Drigo e Aldo Arantes

Na terça feira, 5 de novembro, o Partido Comunista do Brasil (PCdoB) o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) protocolaram uma representação no Conselho de Ética da Câmara dos Deputados contra o deputado federal Eduardo Bolsonaro do Partido Social Liberal (PSL), que em entrevista ao canal digital da jornalista Leda Nagle, manifestou sua visão sobre o contexto continental e brasileiro, em particular as mobilizações no Chile e a eleição do novo presidente da Argentina, expondo que se no Brasil “ a esquerda radicalizar até esse ponto, uma resposta terá que ser dada e poderá ser via um novo AI 5”[1].

O protocolo da representação e as palavras do deputado certamente justificam retomar a análise do tema constitucional das imunidades parlamentárias, em particular do decoro parlamentar. O objetivo do requerimento dos partidos é a perda do mandato do deputado, o que será analisado pela Comissão de Ética e, finalmente, levado ao plenário da Câmara.

Destarte, a questão que se coloca na presente contribuição é: pode um deputado federal, eleito sob as premissas da ordem constitucional de 1988, sustentar o retorno de um ato de força como o Ato Institucional nº. 05 que vigorou no regime ditatorial?

Como se sabe, o Ato Institucional nº. 05, de 13 de dezembro de 1968, expedido durante o regime do general Costa e Silva, foi um dos mais emblemáticos atos políticos da ditadura, sem amparo em qualquer regulamentação internacional de direitos humanos, esvaziou direitos fundamentais. Autorizava o presidente da República , sem apreciação  judicial a decretar o fechamento do Congresso, intervir nos estados e municípios, cassar mandatos parlamentares, suspender direitos políticos de qualquer cidadão e suspendera garantia do habeas corpus.

Foi uma radicalização da ditadura implantada com o golpe militar de 1964 que teve como consequências prisões, torturas e assassinatos de inúmeros democratas e patrióticas.

Logo, o parlamentar que fala ou aventa a possibilidade de um “novo AI 5” coloca-se na contramão dos direitos fundamentais dos brasileiros, sugere a possibilidade de impedir o funcionamento regular do Legislativo da União, do qual ele faz parte e, logicamente, se afasta dos desideratos da Constituição Federal. 

1. O INSTITUTO DA REPRESENTAÇÃO POPULAR

Após a Revolução Francesa, o conceito de representação se consolidou como categoria mestra sobre a qual repousa o Estado Constitucional. Logicamente, desde aquela época até os nossos dias a formulação original liberal-burguesa, concebida a partir de obras como os Dois Ensaios sobre o Governo Civil de John Locke, foi transformada tanto pela luta social, que exigia o respeito pela pluralidade e a vontade popular, bem  como pela própria necessidade sistémica de manter em funcionamento um órgão que interpretasse os variados interesses dos diversos setores hegemónicos da estrutura social.

A importância essencial da representação consiste em tornar ao povo em sujeito, isto é, em entidade que se projeta nas esferas legislativa – aprovar leis que materializem os consensos sociais – , de controle político – opondo-se no sistema de freios e contrapesos aos outros órgãos exercentes do poder –  e a republicana – questionando a legitimidade dos gastos públicos -.

Nessa perspectiva resulta decisivo estabelecer um sistema eleitoral adequado, que impeça a monopolização dos afazeres do Congresso por elites que atuem em detrimento da legitimidade popular e do interesse público. A realidade, entretanto, mostra que ao longo da história, especialmente no contexto da América latina, a fragmentação política, os caudilhismos, a fragilidade dos partidos, os fisiologismos, a debilidade da esfera pública e mistura com o interesse privado, sobretudo dos empresários que financiam as campanhas eleitorais. E tem ocasionado anomalias e uma cultura parlamentaria que, com honrosas exceções, é frequentemente questionada. Apontava Benjamim Constant que na própria Europa, o legislativo dentro do sistema democrático-liberal padecia de longa data da proliferação no seu interior de interesses privados que interferiam no exercício das suas tarefas. [2]

Atrelada ao instituto da representação, no contexto de mudanças provocadas pela revolução de 1789, na França desenharam-se medidas em favor dos parlamentares,  justamente para que como corpo estruturado no governo e encarregado de colocar fim à antiga ordem monárquica e estamental vigente no Antigo Regime, pudesse atuar de forma independente e decidida, pois “devia manter sua independência diante destes poderes históricos e tinha que defender seu caráter instrumental soberano”[3].

Na perspectiva democrática e de construção de um Estado alicerçado pelo direito e o respeito dos direitos fundamentais, em 1988, logo dos tempos sombrios da ditadura, o constituinte brasileiro plasmou tanto a representação como também as garantias para o exercício do mandato parlamentar. 

Com efeito, um exame da Carta em vigor permite visualizar a soberania popular no artigo 1º, “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.  A interpretação sistemática desse texto normativo, pedra angular da democracia, conecta ao artigo 14º, que determina: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto, direto e secreto, com valor igual para todos (…)”.

Depois, no Título IV, Capítulo I, seção V, o constituinte, entre os artigos 53 a 56, tratando Dos Deputados e dos Senadores expõe as regras referentes às imunidades parlamentárias e as causas de perda do mandato.

Vale a pena, em nível infraconstitucional, verificar que o Código de Ética e Decoro parlamentar da Câmara dos Deputados, desenvolvendo adequadamente os postulados constitucionais determina no artigo 3º os deveres fundamentais do deputado, dentre eles:  I – promover a defesa do interesse público e da soberania nacional; II – respeitar e cumprir a Constituição, as leis e as normas internas da Casa e do Congresso Nacional; III – zelar pelo prestígio, aprimoramento e valorização das instituições democráticas e representativas e pelas prerrogativas do Poder Legislativo; IV – exercer o mandato com dignidade e respeito à coisa pública e à vontade popular, agindo com boa-fé, zelo e probidade (…)”. [4]

O conteúdo dos artigos e o anúncio de um complexo normativo que a doutrina chama de Estatuto dos Congressistas e que aborda as imunidades, serve de baliza e parâmetro para avançar na exposição

2. O DECORO PARLAMENTAR

O desgaste e enfraquecimento da soberania popular, especialmente na atual quadra da história brasileira, se tornam evidentes com a fraqueza do mandato e as frequentes demonstrações de perda do sentido de eticidade e responsabilidade na atuação de alguns mandatários.   

Dizia Max Weber, na sua Ciência Política, que existem duas esferas da ética na política: a ética da convicção e a ética da responsabilidade. Advertia o pensador alemã que as éticas não são contrapostas, mas complementares e que em conjunto formam o homem autêntico, isto é, o homem que pode aspirar à vocação política. [5]

Para Weber: “ A consciência de influir sobre outros seres humanos, o sentimento de participar do poder e, sobretudo, a consciência de figurar entre os que detêm nas mãos um elemento importante da história que se constrói podem elevar o politico profissional, mesmo o que só ocupa modesta posição, acima da banalidade da vida cotidiana. Coloca-se, porém, a esse propósito, a seguinte pergunta: quais são as qualidades que lhe permitem esperar situar-se à altura do poder que exerce (por pequeno que seja) e, consequentemente, á altura da responsabilidade que esse poder lhe impõe? Essa indagação nos conduz à esfera dos problemas éticos. É, com efeito, dentro desse plano de ideias que se coloca a questão: que homem é preciso ser para adquirir o direito de introduzir os dedos entre os raios da roda da História? [6]

É destas premissas que decorre a exigência de que a conduta e responsabilidade do parlamentar seja avaliada em termos de decoro, como aliás determina a Constituição Federal no artigo 55, II. Com efeito, diz a Carta:  Perderá o mandato o Deputado ou Senador: (…) III – cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar.   

Vale a pena deter-nos no conteúdo jurídico do decoro parlamentar, peça chave para a determinação da sorte do deputado. Esse conteúdo aparentemente não é de fácil percepção porque constituiria uma expressão aberta e vaga. Contudo, já tem sido dito com especial ênfase que a ausência de decoro implica desde uma ilegalidade até o desdenho de um sistema de valores que acarreta o bom exercício da função pública. [7]

Sem o demérito de outras tantas valiosas considerações, há de se ponderar que, em princípio, no âmago da ausência de decoro se encontra a falta de respeito à dignidade do Legislativo ou á própria génese da representação, a partir do impacto de uma conduta que afete a democracia e a soberania popular, direta ou indiretamente. A questão assume especial relevância quando a conduta atente contra as premissas em que se assenta o próprio Estado e seu regime político, fundado na relação entre mandante e mandatário. Por isso, quando a falta de moderação atinge às instituições da democracia em que se assenta o próprio mandato e a afronta desconhece o núcleo da soberania popular, face uma incontinência verbal, estamos diante de uma conduta incompatível com o decoro parlamentar.

Bem por isso, a quebra de decoro e a tipificação de comportamentos indecorosos, não se opera, como lembra Barreto e Silva Filho, de modo livre, casual ou subjetivo, nem ao sabor das paixões políticas ou das contendas ideológicas, senão que encontra cânones na própria Constituição. [8]

Mas especificamente e em concreto: o comportamento que atente contra o Estado Democrático de Direito, contra a dignidade humana, a cidadania, o pluralismo político, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais; aquilo que manifestamente seja contrário aos princípios constitucionais ou transgridam regras de valor incalculável para a preservação da liberdade e da igualdade; ou bem aquilo que se realiza em oposição ao respeito e à honestidade e que, como consequência, desmerece ao Legislativo, deve ser considerado conduta incompatível como o decoro parlamentar. 

3. OS LIMITES DA FALA

Sabemos que a Constituição em vigor trata expressamente, no capítulo denominado de Estatuto dos Congressistas, das imunidades parlamentárias.  Aqui vale a pena frisar:  imunidades não são privilégios,[9] mas prerrogativas. Há diferenças entre uma e outra questão. Juridicamente os privilégios são odiosos, pois implicam desigualdades. As prerrogativas são franquias amparadas pelo sistema jurídico democrático e garantem o exercício livre da atividade conferida pelo mandato popular ou pelo cargo que se ocupa conforme as formalidades estabelecidas na Constituição ou na lei. Por isso, quando a imunidade, autêntica prerrogativa, se torna privilégio, então se caminha exatamente para o lado inverso da democracia, é dizer, para o autoritarismo e o arbítrio.

Em consonância com a necessidade de permitir uma fiscalização em benefício da transparência na gestão pública, o constituinte consignou a imunidade material, exposta no caput do artigo 53: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Certamente, neste caso, não fosse porque trata-se de texto normativo, apto a ser interpretado nas balizas do sistema constitucional, poder-se-ia pensar que a imunidade estabelece verdadeiro privilégio ao parlamentar. Algo assim como que pudesse dizer o que quiser, contra quem quiser e no momento que quiser. Não é disso do que se trata. A imunidade resguarda o parlamentar de qualquer injusta persecução jurisdicional pelo exercício de suas funções no estrito cumprimento de seu mandato político. Porém não é (nem poderia ser considerada) absoluta. Se nem mesmo às normas que veiculam direitos fundamentais se confere caráter absoluto em seu âmbito de aplicação, muito menos normas que veiculam prerrogativa funcional assim poderiam ser consideradas. Mas, ainda que assim não fosse, há pelo menos três ordens de restrições constitucionais que comporta a imunidade material: (a) a soberania popular e seus fundamentos, (b) os direitos fundamentais e (c) a decorrente impossibilidade de abuso dessa prerrogativa.

Veja-se que sem a interpretação constitucional, a imunidade poderia se transformar em privilégio, perdendo seu caráter de prerrogativa inerente ao exercício do mandato. Por isso, uma interpretação condizente com os valores constitucionais indica que o parlamentar deve-se referir sempre a questões que, conforme os limites estabelecidos pela própria Constituição, se dirigem a aperfeiçoar, avançar, propor ou estabelecer as condições para a defesa da soberania popular, do interesse geral, da necessidade pública. O deputado tem a franquia da fala, em termos civis e penais, para poder fiscalizar, denunciar, proteger o patrimônio público. É dizer, para tornar sujeito fiscalizador ao povo que o elegeu e que nos moldes da democracia representativa é o soberano.   

Existe privilégio quando se extrapola o direito de se expor a ideia, afetando os lindes da ordem democrática das quais se desprende a prerrogativa. Assim, quando o parlamentar ataca verbalmente a Constituição e o regime político democrático que lhe estabelecem a prerrogativa da qual desfruta, então ele próprio desnatura o exercício do seu mandato. No caso o desprezo pela democracia e a república é superior a seu mandato, porque agredir as primeiras é avançar sobre o segundo, e o mandato implica, por tabela, a imunidade. Imunidade que não existe ou se perde quando se dilui a finalidade prevista pelo constituinte.

Por isso, é dá interpretação das imunidades, especialmente no caso da chamada imunidade material, que se pode desprender a resposta sobre os limites da fala de um membro do Congresso. E a isso somente se chega a partir de uma interpretação que aborde a Constituição como um sistema. 

Diga-se claramente: a atuação de deputado federal jamais poderá ser tendente a restringir, fora de casos expressa e excepcionalmente permitidos pela própria Constituição Federal, direitos fundamentais ou divulgar ideias contrárias ao funcionamento normal do Parlamento, como local de exercício da soberania popular em sua faceta representativa. O abuso de qualquer prerrogativa assegurada a membro do Congresso Nacional é causa para perda do mandato, por quebra do decoro parlamentar, conforme consta expressamente no art. 55, II e § 1º da Carta de 1988 e, ainda, no próprio Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara.

Bem por isso, não pode a imunidade servir de escudo para que o deputado federal contrarie a cidadania e a dignidade da pessoa humana ou ameace o funcionamento regular do Congresso. Tampouco comporta sua utilização como subterfúgio para que o deputado federal sustente medidas contrárias à Constituição, principalmente as que levem a um potencial esvaziamento do conteúdo dos direitos fundamentais. Todas essas situações, então, devem ser consideradas abuso de prerrogativa parlamentar e, nos moldes supracitados, quebra de decoro, apta a ensejar a perda do mandato do deputado federal.

Na verdade, para que a imunidade parlamentar possa incidir afastando denúncia com relação ao comportamento do parlamentar deve se caracterizar o nexo direto entre o fato e o exercício do mandato, nos marcos da defesa republicana e democrática.  

A perda do mandato por quebra do decoro é medida disciplinar voltada contra parlamentar cuja presença na Casa legislativa seja reputada intolerável ou indesejável por seus pares. Como defende Pinto Ferreira,  um “poder discricionário que tem a Câmara de expulsar seus membros”[10] e deve ser utilizada, portanto, para coibir a defesa de práticas que possam levar à própria suspensão inconstitucional das atividades do Poder Legislativo da União e/ou à restrição igualmente inconstitucional de direitos fundamentais. É a única resposta possível e à altura que o Congresso Nacional brasileiro deve proferir quanto à manifestação ignóbil do deputado federal

A fala tem limites, deduzíveis da interpretação do texto normativo constitucional, porque fere o sentido do que se pode aspirar como patamar civilizatório almejado pelo constituinte.

Por isso, deputado federal que, em fala deplorável, sustente o retorno de um ato de força como o Ato Institucional nº. 05, extrapolou os limites da fala, da imunidade parlamentar, do decoro, ingressando no terreno da irresponsabilidade da qual deve derivar a perda do seu mandato.  É o caso do deputado Eduardo Bolsonaro.


Notas e Referências

[1] Conferir em: httpxcs://www.youtube.com/watch?v=baWf0iuYRIQ, acessado em 01/11/2019.

[2] Benjamin Constant. De la libertè des anciens comparé a celle des modernes. Estudo realizado por Garrorena Morales. Representación política y Constitución democrática. Madrid. Civitas. 1991. Pp. 28-33.

[3] ABELLÁN, Ángel Manuel. El estatuto de los parlamentários y los derechos fundamentales. Madri: Tecno, 2001, p. 17. (tradução nossa).

[4] https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/eticaedecoro/arquivos/Codigo%20de%20Etica%20da%20CD.pdf. Consultado em 11 de novembro de 2019.

[5] P. 107-108.

[6] Ibid. P. 105.

[7] Sobre o ponto. Medeiros de Aragão. Ética e Decoro parlamentar no Brasil e nos EUA. Brasília: Entrelivros. 2007.  Pp. 59-67.

[8] Barreto e Silva Filho, Derly. Controle dos atos parlamentares pelo Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 2003. P. 149.

[9] Fernanda Dias Menezes de Almeida. Imunidades Parlamentares. Brasília. Câmara dos Deputados. 1982.

[10] Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1992, Vol. 3, p. 28.

Artigo publicado originalmente no Empório do Direito.

Imagem Ilustrativa do Post: Jair_bolsonaro_turn_down // Foto de: FAMÍLIA BOLSONARO // Sem alterações

Disponível em: https://www.flickr.com/photos/fotosbolsonaro/22304828744

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